我国铁路已初步实现政企分开，铁路改革取得阶段性进展，但改革任务并未完成，一些长期存在的深层次问题没有得到根本解决，必须在新时期通过深化改革来着力加以破解。未来改革可考虑客货分开、竞争性业务和非竞争性业务分开、网运分开，全面引入竞争，推进行业重组，形成统一开放、竞争有序的铁路运输市场，以及“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的铁路行业管理和监管体制。

　　新时期深化铁路体制改革的必要性

　　铁路行业是国民经济基础性、战略性和先导性产业，是保障国民经济运行、推动经济增长和实现工业化、城镇化、现代化的重要力量。20世纪80年代和90年代初，我国铁路传统的集中计划体制开始松动，国家对铁路实施了放权让利的改革；20世纪90年代中后期，铁路进行了现代企业制度和“网运分离”的试点等；21世纪初，铁路机车车辆工业总公司等非运输企业和高等院校与铁道部脱钩；2003年后，铁路加大主辅分离和社会职能移交的力度，先后将铁路物资、设计、施工企业移交国资委及所属企业管理，将铁路中小学校、医院全部移交地方管理；2013年3月，国务院新一轮机构改革对铁道部实施政企分开，组建了中国铁路总公司（以下简称“铁路总公司”）和国家铁路局。
　　
　　铁路总公司承担铁道部的企业职能，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任；国家铁路局承担铁道部的行政职能，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。政企分开，标志着铁路体制改革的重大进展。
　　
　　一系列改革措施正在使铁路这个“沉睡的巨人”醒来，铁路发展呈现出一定的新气象。但要看到，改革任务并未完成，一些长期存在的深层次问题没有得到根本解决。
　　
　　一是，铁路总公司尚未成为真正的市场主体。政企分开并不彻底，铁路总公司的行政色彩还较浓，对现代市场理念认识尚不到位，对市场需求响应不够灵敏，参与市场竞争的手段相对缺乏，满足市场需求的能力有待增强。由于铁路长期定位于服务中长距离和大宗物资运输，当我国工业化从中后期向后期迈进，产业结构重点从“二三一”转为“三二一”，产品结构从“长大笨粗”更多转向“短小轻便”，铁路货运产品和服务不适应市场发展要求的矛盾变得突出。2014年，铁路货运总发送量比2013年下降3．9％。2015年前三季度，铁路货运总发送量同比下降11．5％，公路、水运则同比增长6％和3．8％。
　　
　　二是，铁路运输的垄断行为严重。截止到2013年，全国共有187家铁路运输企业，包括铁路总公司（由18个区域性铁路局构成）、109家铁路总公司控股的合资铁路公司（由所在区域铁路局进行运输管理）、21家非铁路总公司控股的合资铁路公司和56条地方铁路线。从旅客发送量和旅客周转量看，铁路总公司客运市场份额均超过70％。若考虑铁路总公司控股的合资公司，铁路总公司实际控制的铁路客运市场份额达98％。从铁路运输的货物发送量和货运周转量看，铁路总公司市场份额分别超过70％和85％。若考虑铁路总公司控股的合资公司市场份额，铁路总公司实际控制的铁路货运市场份额达91％。这是一种典型的高度垄断市场结构，加之“网运合一”，使得铁路运输市场存在大量不合理的垄断行为。例如，社会资本投资铁路一般都要与铁路总公司合资，但由于产权归属不明确，法人治理结构不健全，投资回报机制不合理，铁路财务清算不透明，管理及运营缺乏规范化和必要的社会法律环境，不能完全体现各股东方的诉求和利益，社会资本较难获得独立运营权，投资铁路的财务收益率低，股东权益得不到充分保障。
　　
　　三是，铁路运价机制尚未真正市场化。尽管铁路货物运价已由政府定价改为政府指导价，合资铁路区段客运票价有一定的政策上浮，部分合资公司开行的动车组以及高铁票价市场化定价，但在具体执行上铁路运价仍是在国家价格管制机制下形成的，现行价格形成机制既不充分反映运输成本，也不反映运输供求和季节、线路、方向的差异，在引导资源优化配置、激励经营主体等方面存在缺陷。
　　
　　四是，铁路债务引发的金融风险加大。截止到2015年9月底，铁路总公司负债达3．94万亿元。从我国中长期铁路发展需求看，2030年前铁路网规模需达到20万公里左右，尚需新增投资8万亿—10万亿元，筹资压力巨大，铁路总公司财务可持续能力缺乏，金融风险增加，铁路债务问题值得高度关注。
　　
　　五是，铁路行业管理和监管体制有待完善。铁路总公司仍然承担着重要的政府职能，实际负责编制全国铁路网规划，但企业属性会使其更多考虑财务效益和自身利益，对公益性铁路、地方政府要求和社会资本诉求等考虑不足，路网规划难以全面体现综合效益最大化目标。而国家铁路局在监管体系、机构、机制、职能、能力、规则等方面有待加强，对铁路总公司的监管处于弱势，监管难以到位。
　　
　　六是，铁路法律法规亟待加快修订完善。《铁路法》是20世纪90年代初颁布的，许多条文已经过时。尤其是缺乏对铁路改革、政府监管、市场主体以及新市场交易和监管规则的明确规定。
　　
　　上述问题长期存在，既不利于铁路行业持续健康发展，也不利于经济社会持续健康发展，必须在新时期（特别是“十三五”时期）通过深化改革来着力加以破解。

　　深化铁路体制改革主要内容

　　（一）目标
　　
　　形成全面激发铁路发展活力、增强行业竞争力和持续发展能力、更好地为经济社会发展服务的体制；铁路企业真正成为市场主体；形成统一开放、公平公正、有效竞争的铁路运输市场；行业管理、监管、治理高效，法律体系完备。　　

　　（二）原则
　　
　　有利于促进发展。改革是为了促进铁路又好又快发展，提升运输能力，改善运输服务，提高运输安全保障，增加自主创新能力，改变铁路滞后于经济社会发展的局面。
　　
　　有利于提高效率。无论何种形式的改革,均应以降低铁路运行成本，提升行业整体效率作为一个基本原则，这也是衡量改革成功与否的重要标尺。
　　
　　有利于社会公平。铁路运输市场进入自由、投资多元化以及市场主体多样化是新形势的必然要求，改变社会资本难以进入铁路领域的局面，构建统一开放、公平公正、竞争有序的铁路运输市场。防止运输市场的区域分割、部门分割、企业分割和人为分割。
　　
　　有利于综合交通运输体系建设。综合交通运输体系建设是新时期交通运输发展的重要任务，铁路改革要推动铁路与其他运输方式的有机衔接，实现运输方式之间合理的分工协作。